交通事故责任无法认定的情况下,如何认定工伤

    案情简介
    龚某系某中学员工。2014年3月19日23时40分左右,龚某驾驶电动二轮车下班行至某小区路口前,倒在停放于路口东右侧非机动车道停车位内的“丰田”小型轿车左后方。经路人报警,由120送至医院进行抢救,因抢救无效于2014年3月20日死亡。2014年4月14日,司法鉴定所出具了一份技术鉴定,鉴定意见为:无法确定二轮车与轿车是否发生过接触。2014年4月18日,交通警察大队出具《道路交通事故证明》证实:“因事发时为夜间、雨天,监控设施因光线较暗未能看到事故经过,无直接目击证人,致事发时龚某驾车倒地原因无法确定,致此交通事故成因无法查清。”2016年2月5日,人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)依据该《道路交通事故证明》,决定对本次事故不予认定(或者视同)工伤,作出了《不予认定工伤决定书》。龚某之妻张某、子龚甲、父龚乙、母方某对该决定书不服,遂向法院提起行政诉讼。

    法院观点
    法院经审理认为,本案争议的焦点为:在上下班途中发生事故,无法确定事故成因和判定事故责任的情况下,市人社局能否认定龚某的死亡不属于工伤。《工伤保险条例》第十四条从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形,并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中,市人社局既然作出不予认定工伤的结论,就应承担龚某在事故中承担全部或主要责任的举证责任。市人社局所依据的交通警察大队出具的《道路交通事故证明》没有明确交通事故成因,也没有划分道路交通事故责任,司法鉴定所出具的鉴定意见亦明确无法确定轿车与事故中的二轮车是否发生过接触。因此,本案中市人社局提供的证据不足以证明龚某在交通事故中承担全部或主要责任,应当承担举证不力的法律后果。
    一审法院判决:一、撤销被告成都市人力资源和社会保障局于2016年2月5日作出的《不予认定工伤决定书》;二、责令被告成都市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。
    宣判后,市人社局不服,提起上诉。二审法院审理后,判决驳回上诉,维持原判。

    以案说法
     一、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量
    虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤,但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第十四条第(六)项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件,主要理由是:第一,在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下,把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑,同时又易诱发个人的道德风险。第二,《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年《工伤保险条例》颁布之后制定的,职工在上下班途中如受到机动车事故伤害,除了认定为工伤,从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。直到2006年7月,《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施,才使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强制保险中取得赔偿。第三,交通事故责任强制保险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调,在现阶段尚存在基本法律的空白,为了避免实践处理中的复杂矛盾,把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤,在实践中更加可行和简便。
     二、交警部门出具事故责任书的性质和作用
    交通事故责任书对于责任的认定和划分、对于工伤认定具有重要作用。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤”。可见,职工在上下班途中遭遇交通事故是否可以认定为工伤,交警部门出具的交通事故认定书起着重要的参照作用。
    最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定,人民法院审理工伤认定行政案件,在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项“本人主要责任”时,应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据,但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。据此,交警部门出具的事故责任认定书同人民法院的生效裁判文书一样,是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据,但从本案也可以看出,事故责任认定书并非唯一依据和前提条件。
    三、交警部门无法认定事故责任情形下人社部门的法定职责
    通常情况下,交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书,但也可能因特殊情形导致事故发生经过无法查清,事故责任无法认定。此时,人社部门应如何处理?最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定:“有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查”。该条规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下,人社部门仍应当依法作出事实认定。同时,该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。
    四、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局作出的案涉工伤认定的合法性审查。
    从行政诉讼法规定的举证责任分配来看,在行政诉讼中应当由被告承担举证责任,这与民事诉讼法规定的“谁主张谁举证”存在差异。市人社局不予认定龚某构成工伤,应当提供龚某符合不予认定工伤条件即龚某本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中市人社局提供的证据不足以证明龚某在此次交通事故中承担主要或全部责任,据此,应当认为市人社局作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足,市人社局应当承担举证不力的法律后果。
    注:本文部分观点来自于成都市中级人民法院作出的(2016)川01行终676号判决